提高住房公积金覆盖率的可行性分析

 

 

    一、住房公积金制度发展现状

 

    (一)发展现状

 

    1999年4月3日，国务院颁布了《住房公积金管理条例》(国务院第262号令，下称《条例》)，把住房公积金制度推进了法制化高速发展轨道，此后住房公积金社会影响力持续增强，覆盖率不断提高，归集规模逐年增加。截至2008年末，全国累计缴存总额达到20699．78亿元，缴存余额为12116．24亿元。2008年末，实际缴存职工人数为7745．09万人，同比增加557．18万人，按国家统计局提供的在岗职工人数11184．05万人计算，覆盖率为69．3％。

 

    (二)缴存扩面存在的问题

 

    1．进展缓慢。虽然住房公积金制度得到迅速发展，但制度覆盖范围有限，缴存扩面进展缓慢。 2002年以来，住房公积金覆盖率一直维持在60％～70％间，缴存职工人数平均年增长率仅为 2．4％。

 

    2．分布不均衡。一是目前公积金建制单位大部分集中在国家机关和企事业单位，非公企业覆盖情况不理想。个体工商户、自由职业者、进城务工人员等就业人员还没有纳入住房公积金制度覆盖范围。二是各地覆盖面区域间不平衡，一、二线城市公积金覆盖率比三、四线城市高。

 

    二、造成住房公积金覆盖率进展缓慢的复杂成因   

 

    (一)公积金制度本身局限所致

 

    一是制度吸引力被削弱。公积金制度成建立之初作为一种住房实物和住房资金的转换机制而出现，它最初目的是为了解决当时住房建设资金短缺和住房供给严重不足的问题，如今市场化住房体制已经确立，住房矛盾发生改变，如何建立健全完备的住房保障体系，实现“住有所居”成为新任务。然而，公积金制度完善的滞后性制约了其在住房保障领域的作用，受益面难以惠及中低收入职工群体，社会颇有微词，公积金制度本身的优势和吸引力整体上被削弱。二是条例界定本身存有争议。按照国务院《住房公积金管理条例》第2条规定，住房公积金是指各类性质的单位及其在职职工缴存的长期住房储金。关于“在职职工”的涵义，各界解读不一，“在职不在岗”等特殊人群公积金该如何操作没有明确。按照《住房公积金管理条例》第1条规定，住房公积金是为了提高城镇居民的居住水平，然而随着城乡一体化改革，大批进城务工人员、自由职业者等成为新新市民，其公积金权益该如何保障没有明确。

 

    (二)政策法律支撑体系薄弱，强制力不足

 

    一是公积金制度立法层次低，强制力不足。虽然有国务院《住房公积金管理条例》和一些若干地方规定的支持，但公积金制度法律支撑体系十分分散与单薄。例如，目前对欠缴、未缴公积金等违法行为的追究难以实现，原因在于上述行为既不归属于劳动法范畴，也得不到劳动仲裁的支持，唯一的解决渠道是依靠公积金管理中心信访机制，或申请法院强制执行。二是公积金管理中心执法权限不配套。公积金管理中心的机构定位是隶属于政府的事业单位，这就造成了公积金管理中心不具备执法权。权限不清晰的窘境导致当职工到中心信访维权时，中心的职责不是执法而是协调。若申请法院强制执行，职工的维权时间成本高，为怕麻烦、少折腾，部分职工宁愿放弃本应该享有的公积金权益。

 

    (三)宣传不到位，单位和职工认知欠缺

 

    从笔者一线的工作经历获知，很多职工把公积金等同于社会保险基金(简称社保基金)，认为公积金就是社保基金，或是误以为公积金是可以有选择的缴纳，非强制性，只有效益好的单位才会为职工缴纳公积金，缴纳不缴纳公积金，演变成职工衡量企业良莠的参考依据。本应该享有的权益，变成了一种选择性“被赐予”。此外，对于参加公积金制度能得到什么样的好处，它与一般的商业银行以及社保基金之间的实质区别，绝大多数职工都是一知半解，不知者甚多。

 

    (四)职能部门之间缺乏联动机制，监督有限

 

    当前公积金管理中心提升缴存扩面的主要途径有三种：一是通过职工信访，以点带面；二是通过公积金年度基数调整，与相关部门数据进行比对，核查遗漏；三是阶段性获取工商部门企业注册信息，发信、发函督促新建立企业及时开户。这三种方式虽然都有一定成效，但相对被动，这种事后督查形成的劣势是公积金管理中心对企业动态信息的掌握较为滞后。另一方面企业改制、集团重组、委托人力资源代理等现象的产生也增加了公积金管理中心督查的难度。总而言之，职能部门之间信息不能及时共享，缺乏联动监管平台和机制是公积金覆盖率难以较大提升的又一重要因素。

 

    三、提高住房公积金覆盖率的可行性分析

 

    做好缴存扩面工作不仅让更多职工享受到公积金制度带来的优惠，更对发展有中国特色的住房保障体系有着重要意义。因此，如何提高住房公积金缴存扩面，突破覆盖的瓶颈状态，成为关注课题。针对上述原因，笔者建议：

 

    (一)进一步完善住房公积金制度

 

    当前公积金制度新使命应该是维护缴存职工多渠道享受公积金制度带来的优惠，满足职工基本住房需求，推进住房保障体系建设。具体措施：第一，修改完善《住房公积金管理条例》，明确制度定位，由原来的支持基本住房消费向支持基本住房消费和基本住房建设并重转型，增强公积金制度惠民的公平性：第二，扩大缴存政策辐射范围，将个体工商户、自由职业者、进城务工人员等各类城镇劳动者纳入住房公积金制度的覆盖范围，使每一个就业者都能享受到住房公积金政策，最终实现城镇劳动者全体缴存；第三，合理调整增值收益使用方向，拓展公积金作用面，积极支持保障性住房建设，贴息特困缴交职工，使有限的资金惠及更多的中低收入家庭；第四，严格执行控高保低，在设定最高缴存基数上限的同时，明确规定个人缴存基数标准原则上不低于所在地上一年度在岗职工月平均工资，若职工扣除公积金后工资收入低于最低标准的，个人承担部分由单位缴交，通过动态的浮动机制调动职工缴交积极性。

 

    (二)建立行之有效的利益引导机制

 

    提高住房公积金覆盖率的关键策略是利益引导机制，把公积金制度的核心竞争力落实在可操作中。具体办法是：第一，创新贷款品种。目前我国公积金贷款的品种比较单一，鉴于当前购房层次的需求，有必要根据市场需求设计不同年限和比率的还贷方式，特别是针对中低收入职工的贷款品种，如可开设还贷递增抵押贷款、分段固定利率贷款等，缓解职工尤其是新就业职工前期还贷压力。第二，差别化信贷政策。充分考虑受益群体之间的经济差异，在积极支持缴存职工通过贷款购买首套自住住房以外，严格抑制投资性住房贷款需求，贷款按购房面积和购房贷款次数实行区别对待，面积越大、利率越高，贷款次数越多、利率上浮越多，有效避免“贫济富”，这样既有利于增强中低收入家庭购房能力，又有利于调整住房供应结构。第三，低价配租。积极拓展公积金在保障性住房上的功能，对低收入无房缴存职工，在公积金风险可控的前提下，试行投资建设公共租赁住房，优先配租给缴存职工，并在租金上予以补贴和优惠，但需严格设置进出机制。第四，储蓄奖励。公积金制度应该是“普惠式”的制度，对从未使用过公积金的缴存职工也需要周全考虑，方法是这部分特殊群体在销户提取时按照不低于同期居民储蓄存款利率水平，给予合理的利息补偿和奖励，变“我要你缴”为“我主动要缴”，从而让全民总动员自愿加入到这一制度中来。

 

    (三)强有力的法律保障和手段

 

    提高住房公积金覆盖率的重要保障是强有力的法律制约。建议从三个方面重点开展：第一，立法保障，加快公积金立法步伐，把公积金写入《中华人民共和国劳动法》或者是未来住房保障法中，有了立法的保障，公积金才能够有法可依，违法不难究。第二，成立专业稽查大队。集中专业力量加大对违法行为的查处力度，对那些无视法定义务，应建未建、应缴未缴的企业，一旦查处，在书面警示无效的情况下，坚决依法处罚，决不姑息。对已经享受过贷款又无正当理由停缴的职工应取消其贷款资格。第三，增加企业违法成本，联动查处。目前我国企业不按照规定缴交公积金的违法成本较低，如《条例》规定“单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理，逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款”，实际上有的企业少缴一个月的公积金都不止5万元，显然这样的处罚力度对违法企业不具有威慑力。鉴于此，除加大经济处罚力度以外，可尝试与相关部门联动，对违反规定的企业不予相关证书年检、政策性优惠等。

 

    (四)构建信息共享机制平台

 

    提高住房公积金覆盖率的有效机制是建构部门之间的信息共享平台。一是与社保、工商、税务、工会等政府相关职能部门构建统一的信息管理平台，共享企业基本信息，多方位监控企业最新动态，提高公积金信息化管理水平和效率。二是建立全国公积金系统内部网络平台，以监管系统为基础，以投诉机制为渠道，整体掌控跨区域集团与分公司、驻外办事处、借调等原因产生的公积金欠缴、漏缴等问题。

 

    (五)加大宣传和正面舆论引导

 

    提高住房公积金覆盖率的必备前提是职工对公积金制度的充分了解和认识。建议采用群众通俗易懂的方式加大正面舆论引导，通过多种媒介渠道，宣传公积金政策的强制性、义务性、互助性，制作图文并茂的宣传册提高政策业务信息的透明度，使单位、职工对于公积金制度强制性和在解决自有住房问题上的支持作用有一个立体的认识。