2019年遂宁市乡镇行政区划调整改革试点工作综述
2019年7月，遂宁市被省委、省政府列为全省乡镇行政区划调整改革工作试点市，市委、市政府紧扣目标任务、紧贴遂宁实际、紧盯关键环节、紧抓时序进度，科学谋篇布局，精心组织实施，圆满完成先行先试任务。遂宁市乡镇行政区划调整改革方案经省政府正式批复后，市政府于9月1日正式批复各县（区）。9月7日前，所有涉改乡镇完成人事任命、挂牌授印。9月10日前，所有涉改乡镇完成国有资产移交、债权债务处理等工作。全市乡镇（街道）由131个减少到95个（其中，乡3个，镇72个，街道20个），减少36个，比省定目标多减少11个，减幅27.5%；乡镇（街道）平均人口由2.86万人增加到3.95万人，平均面积由41平方公里增加到56.57平方公里，均比调整前提高38%，基本达到丘陵地区规模标准。
一、夯实“五个基础”，凝聚改革共识
一是构建“1+4+5”体系夯实领导基础。将乡镇行政区划调整改革作为“一把手”工程来抓，成立由市委书记任组长、市长任第一副组长的全市改革领导小组，成立由市委常委任组长的综合协调、纪律保障、宣传引导、信访稳定4个专项工作组和5个县（区）工作指导组，构建“1+4+5”工作体系。各县（区）有针对性设立政策法规、群众工作、资产处置、民生保障等专项工作组，形成政令畅通、行动统一、上下协调的工作机制。市委、市政府先后10次召开工作调度会、模拟方案审核会、工作推进会等专题研究乡镇行政区划调整改革工作，为改革定盘子、理路子、开方子。
二是开展“五个必谈”夯实思想基础。把谈心谈话作为开展思想工作，统一思想认识的重要途径。在市级层面，市委书记亲自与县（区）委书记开展“一对一”谈话，讲清“因何改、为谁改、靠谁改、如何改”等问题。在县级层面开展“五个必谈”，即县（区）委书记与涉改乡镇正科职干部必谈，指导组与涉改乡镇党政班子必谈，乡镇党政主要领导与社会成功人士必谈，涉改乡镇党政负责人与辖区退休退职干部必谈，村（社区）两委与群众必谈，切实把干部群众思想和行动统一到省委的决策部署上来。
三是落实“五个讲清”夯实群众基础。通过建立微信群（乡亲群、支部群、答疑群等）、QQ群、电话联系、政策问答等方式，向在外成功人士、新乡贤、场镇经营户、干部职工等群体宣传改革政策，坚持做到“五个讲清”，即讲清改革时代背景、讲清改革未来前景、讲清改革保障方案、讲清改革程序步骤、讲清改革纪律要求，大力争取社会各界支持，实现“要我改革”向“我要改革”的大转变，营造形成全民“清楚改革、拥护改革、参与改革”的大格局，确保改革顺利推进。
四是做到“六个摸清”夯实基层基础。坚持把调查研究作为推进改革的重要抓手，贯穿全过程。市、县（区）集中时间、集中力量，采取座谈、走访、问卷调查等多种方式，深入乡镇实地听取基层干部、广大群众的意见建议，做到“六个摸清”，即摸清乡镇人口数量、幅员面积等情况，摸清乡镇机构设置、编制设定、领导职数等情况，摸清财政收支、产业发展、场镇建设、历史沿革、文化传统、民族构成等情况，摸清交通、物流、医疗、教育等基础设施和公共服务情况，摸清改革的风险隐患，摸清县域经济规划、乡村振兴规划和园区发展规划布局。对改革的风险隐患进行系统梳理，对改革成本进行全流程全要素测算，为改革顺利推进奠定坚实基础。市委、市政府主要领导率先垂范、亲力亲为，先后深入80余个乡镇开展调查研究，倾听干部群众诉求，掌握第一手资料，确保改革不刻舟求剑、不闭门造车、不异想天开。
五是明确“八条纪律”夯实舆论基础。出台《关于做好全市乡镇行政区划调整改革宣传工作的通知》《强化乡镇行政区划调整改革宣传舆论引导工作八条纪律》，按照“正面宣传适当适度、舆情管控有力有效”的原则，把牢认识关、政策关、话筒关和网络关，分时段通过主流新闻媒体、主题展板、宣传资料等形式开展政策宣传，做好群众的宣传、动员、解释工作。妥善回应群众关切，畅通群众意见反馈渠道，组织县（区）、镇、村（社区）干部利用群众办事、场镇逢场、农民夜校等机会与群众拉家常，走村入户了解群众思想动态。全市未发生一起舆情事件。
二、突出“五个重点”，稳步推进实施
一是正向调整是原则。制定科学合理的改革方案是改革成功的基础。坚持正向调整，促进区域协调发展，围绕建设成渝发展主轴绿色经济强市的定位，把乡镇行政区划调整改革与实施乡村振兴战略、推进新型城镇化、促进区域协同共兴、推动农业农村优先发展紧密结合，着力做大做强县级人民政府驻地镇、重点镇、中心镇、产业特色镇，加快形成县域内协调发展极核，激活县域经济发展动能和活力。对县级人民政府驻地镇、重点镇、中心镇、产业特色镇，采取乡镇并入、撤乡并镇等方式，扩大其行政区域范围，提升其经济发展空间和辐射带动能力。对城市和县城规划区内的镇，条件成熟的改为街道办事处。坚持顶层设计与基层探索实践相结合，通过“五下五上”，广泛征求基层干部、“两代表一委员”、老干部、新乡贤、涉改群众意见，统筹考虑各地人口、历史、资源、产业等因素，形成乡镇行政区划调整改革方案，为改革顺利实施奠定坚实基础。
二是以人为本是核心。坚持以人民为中心的思想，对于撤销的乡镇，坚持“五个不减”。便民服务不减。保留民政、社保、国土等服务事项和供水、供电、供气等服务站点，探索推广跨区域联办、网上申办、干部代办等方式，让群众办事更方便。治安警力不减。加强新建镇派出所标准化建设，在被撤乡镇设立警务室，全面统筹警务资源，落实人防、技防保障，着力维护被撤乡镇区域社会治安。公共服务不减。统筹布局和支持乡镇义务教育阶段学校和公办学前教育机构建设，保留被撤乡镇卫生院，优化配置农村医疗卫生和计划生育服务资源，整合建设区域性养老服务中心，推进农村互助性养老服务。集镇管理不减。明晰社区对集镇环境卫生、社区治理等责任，适当增加村级工作经费，统筹推进农村人居环境治理，坚决把集镇管理好、维护好。基础投资不减。制定出台改革涉及财政事务实施方案和财政配套政策，明确市级财政支持政策和涉改乡镇的财权事权划分。建立涉改乡镇在建、完工未审计、审计未结算项目清单，确保在建项目标准不降、计划项目继续实施。
三是干部安置是关键。干部分流是这次改革的重点和难点，按照“以事选人、因事择人，人岗相适、人事相长”的原则，严格落实“五个一批”政策，确保干部队伍稳定。根据工作留任一批，新设立乡镇的领导班子，从撤并的相关乡镇领导班子成员中择优留任使用391人。用好新增职数安排一批，乡镇新增的领导班子职数优先用于安排撤并乡镇的班子成员68人。交流使用一批，优先安排撤并乡镇领导班子成员到市县（区）部门、乡镇（街道）任职108人。晋升职级安排一批，根据干部德才表现，结合本轮公务员职级套转工作实际，拟对符合条件的涉改乡镇领导干部职级晋升19人。保留待遇安排一批，保留相应待遇不变27人，调入省市县部门5人。全市涉改乡镇618名领导干部全部得到妥善安置。同时，做好场地保障，通过闲置用房装修、整合国有资产、统筹调剂、统一租用等方式，解决干部职工办公、生活等问题，加快人员融合、业务融合、感情融合。
四是法定程序是基础。坚持以法治思维和法治方式推进改革，严格按照《四川省重大行政决策程序规定》要求，制发《遂宁市乡镇行政区划调整改革工作操作指南》，明确方案论证的六大步骤，即：征求社会公众意见、专家论证、风险评估、合法性审查、征求部门意见、集体讨论决策。由各县（区）组织专家或委托第三方机构，对改革实施方案的科学性、必要性和可行性进行充分论证；由各县（区）委政法委牵头，聘请专家或第三方机构，从文化传承、群众生产生活、社会保障、社会治安、干部职工安置、财权事权等方面进行风险评估。严格履行征求政协意见、政府常务会议讨论决定、县（区）委全委会审定、县（区）人大常委会作出决议、征求市直相关部门意见后提请市委、市政府审议等程序，确保落实法规不变通、履行程序不走样、遵循步骤不打折。
五是社会稳定是保障。坚持把守纪律、讲程序、重规则贯穿改革全过程，确保改革期间工作的连续性、稳定性。及时出台《关于进一步严肃纪律扎实做好乡镇区划调整改革工作的通知》《关于切实做好乡镇区划调整改革有关信访维稳工作的通知》，对涉改乡镇的政治、组织、编制、人事、财经、保密等纪律提出明确要求，全市未发生影响和干扰改革顺利推进的违纪违法行为。制发《乡镇行政区划调整改革财政工作实施方案》《关于做好乡镇行政区划调整改革国有资产管理工作的通知》，及时组织完成涉改乡镇会计账务、债权债务、财政收支清理核实，建立涉改乡镇国有资产台账，有效防止资产流失和闲置浪费。
三、实现“五个目标”，确保改革实效
一是最大限度解决原有区划中不合理因素。遂宁市乡镇数量多、人口少、面积小，聚集辐射效应不强，乡级政区设置存在“碎片化”“犬牙交错”等历史遗留问题。通过本轮改革，按照地域相连、产业相似、人缘相亲、生活相融的原则，打破原有行政壁垒，撤销合并“犬牙交错”乡镇，有效推动乡镇发展从注重数量到追求质量、从局部到整体、从碎片化到极核化“三个转变”。比如，蓬溪县为解决部分乡镇人口少、面积小、经济实力弱的现状，根据地理位置、人文习俗等因素，提出两个“三合一”的调整方案。
二是最大限度保留本土文化记忆。充分考虑本土特色文化传承和群众对原有乡镇的情感，通过将被撤并乡镇场镇所在社区名更改为被撤并乡镇名等方式，留住乡愁记忆，传承地名文化。比如船山区设立杨渡街道，保护“杨渡”特色文化资源，延续历史文化传承，促进文旅产业发展；安居区马家乡被撤并后，原马家乡政府驻地朝阳社区拟更名为马家社区。
三是最大限度提升基层治理水平。将优化新镇管理模式，推动镇村发展又好又快。加强干部队伍建设，围绕干部政治意识、工作作风、业务能力、群众观念等方面，选优配强新建镇干部队伍。鼓励村干部为群众提供代办服务，针对偏远村（社区）干部的具体实际，适当提高工作补助，着力激发干部干事创业激情。强化目标绩效考核，把被撤乡镇年度目标任务完成情况纳入新建镇考核，围绕脱贫攻坚、农民增收、固定资产投资等方面考核内容，梳理目标任务完成情况，通过对标补短、增添措施、整改问题，确保预定目标顺利完成。
四是最大限度优化重塑经济地理版图。紧密结合全市构建“一核三片、四区协同”区域发展新格局的战略部署，在本轮乡镇行政区划调整改革中，进一步强化中心城区经济发展极核引领作用，做优做强射洪、蓬溪、大英三大经济片区，规划建设拦江、沱牌、蓬南等6个县域副中心，打造老池、西眉、金家等20个中心镇，构建形成“1+3+6+20”市域城镇发展体系，即1个中心城区经济发展极核、3大经济片区、6个县域副中心、20个中心镇，推动县域经济由县城单一支撑向多点带动发展转变。比如安居区围绕做大做强东西两翼，将马家乡合并到西眉镇、将莲花乡合并到拦江镇，充分发挥中心镇区域辐射带动作用，有利于构建县域经济副中心。
五是最大限度预留未来发展空间。坚持利当前谋长远，围绕国土空间规划和产业发展、乡村振兴等专项规划，为全市经济社会可持续发展腾出更大空间，培育新的经济增长点。比如船山区围绕支持遂宁高新区建设，设立西宁街道和保升镇，有利于更好地促进国家高新区创建；射洪县围绕推进“中国锂电之都”、西部国际技术合作产业园建设，将玉太乡、金鹤乡合并到大榆镇，为进一步释放省级经济开发区活力打下坚实基础。